МИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА СШАСоединенные Штаты остаются единственной высокоразвитой страной мира, в которой население продолжает расти, причем достаточно высокими темпами: на 2 млн человек в год - за счет естественного прироста и на 1 млн - вследствие иммиграции. Основанные в качестве переселенческой колонии, США привлекали иммигрантов со всего мира как пространство политической свободы и широких экономических возможностей. 10/10/2008 Как отмечается в публикации журнала «Россия в глобальной политике», первоначально свобода иммиграции преимущественно означала свободу европейской протестантской иммиграции. Но даже тогда неоднократно слышались требования ограничить въезд отдельных этнических либо религиозных групп. Эта во многом парадоксальная ситуация возникла несмотря на то, что американцы представляют собой нацию иммигрантов.
Эволюция американской иммиграционной политики
Бенджамин Франклин (наиболее терпимый и демократичный из «отцов-основателей») был озабочен масштабами иммиграции этнических немцев, в целом, по его мнению, недостаточно культурно развитых и образованных и с большим трудом осваивавших английский язык. Франклин опасался, что их присутствие породит «серьезные беспорядки в нашей среде». (Сегодня выходцы из Германии составляют самую многочисленную группу населения США, а президентом страны является человек с немецкой фамилией Буш.)
В середине XIX столетия интенсивная иммиграция из католических стран Средиземноморья и Ирландии (последняя во многом была следствием «картофельного голода» 1850-х годов) породила боязнь изменения религиозного и этнического баланса и требования ввести иммиграционные квоты. Эти опасения усилились, когда стала расти доля выходцев из Азии и представителей нехристианских конфессий. В частности, во второй половине XIX века начался интенсивный приток контрактных рабочих из Китая и некоторых других азиатских стран. К 1880-му более чем 200 тыс. китайцев осели в Калифорнии, составив почти 10% ее населения. В ответ были введены ограничения: в 1882 году Конгресс принял Акт об исключении китайцев, который на 10 лет запретил китайскую иммиграцию и натурализацию китайцев – постоянных жителей Соединенных Штатов.
В 1890-х возникли значительные миграционные потоки из Центральной и Восточной Европы, включая масштабную еврейскую иммиграцию: в 90-х годах XIX столетия доля западноевропейцев в притоке составила менее 50%, в то время как в 1860-х она превышала 95%. Одновременно масштаб прибытия продолжал расти. Только через знаменитый нью-йоркский остров Эллис за 30 с небольшим лет (1892-1924) прошли более 12 млн человек.
Иммиграционный прирост достиг пика в первом десятилетии XX века, когда в страну въехали около 9 млн человек. И количество иммигрантов, и изменение их религиозного и этнического состава вызвали многочисленные требования или ограничить миграцию, или вообще закрыть двери для въезда на определенный срок. Подобные настроения особенно усилились в 1910-1920-х годах, поскольку перемены в этническом составе мигрантов совпали с резким ростом их числа. В 1910-м 14,7% жителей США составляли рожденные за пределами страны (в настоящее время – 10,4%).
Был принят ряд жестких административных мер, направленных на ограничение иммиграции и регулирование ее региональной и этнической структуры. В частности, Иммиграционный акт 1917 года выделил категории лиц, не подлежавших приему, и внес уточнения в уже существовавший до этого ценз грамотности. Законодательные акты 1921 года и особенно Акт об ограничении иммиграции 1924 года закрепили наличие квот, которые должны были обеспечить сохранение существующих межэтнических и прочих пропорций в составе американского населения. Ежегодная иммиграция из отдельных стран и регионов не должна была превышать «одну шестую процента населения континентальной территории Соединенных Штатов в 1920-м». За Великой депрессией 1929 года последовали ограничительные меры. В результате поток переселенцев снизился с 280 тыс. человек в 1929году, и до 23 тыс. в 1933 году.
Новые изменения внесены в миграционное законодательство в 1952-м с принятием Конгрессом Акта об иммиграции и гражданстве Маккарена – Уолтера. Данный законодательный акт подтвердил наличие квот, введенных в 1924 году. Как и ранее, они не распространялись на выходцев из Западного полушария, на супругов и детей американских граждан. Ряд ограничений по расовому признаку был отменен, список же политических ограничений, появившийся в 1950-м, – расширен.
Реальные изменения, направленные на облегчение миграционного законодательства и ликвидацию дискриминационных льгот, начались в рамках общей либерализации и борьбы за гражданские права в 60-х годах XX столетия. В 1965 году Конгресс принял Акт об иммиграционной реформе, дополненный затем в 1976 и 1980 годах: устанавливался годовой лимит сначала в 170 тыс., а затем в 320 тыс. иммигрантов и беженцев. При этом из одной страны могли въехать не более 20 тыс. человек. Приоритет отдавался высококвалифицированным работникам и лицам, имевшим родственников в Соединенных Штатах.
Следствием этого нового подхода и фактической отмены дискриминационных квот было стремительное изменение региональной и этнической структуры иммиграционных потоков. Так, если перед 1965-м более 90% иммигрантов приезжали в США из Европы, то спустя 20 лет доля европейцев оказалась ниже 10%. Большинство иммигрантов теперь прибывают в Соединенные Штаты из развивающихся стран (в настоящее время половина родившихся за границей жителей США прибыли из Латинской Америки, а четверть – из Азии).
В последние десятилетия миграция, как легальная, так и нелегальная, вызывает непрекращающиеся споры в американском обществе. Предложения высказываются чрезвычайно разнообразные – от полной легализации незаконных переселенцев и либерализации режима миграции до полного ее запрещения. В число наиболее противоречивых мер входят периодические амнистии нелегалов.
Миграционная система получила дальнейшее развитие с принятием Конгрессом в 1986 году Акта об иммиграционной реформе и контроле. В отличие от предыдущих документов, этот был ориентирован, прежде всего, на решение проблемы незаконной трудовой иммиграции, которая достигла колоссальных масштабов и на сей раз в ней преобладали выходцы из Мексики и других стран Латинской Америки. По сути, данный акт представлял собой компромисс, направленный одновременно и на легализацию многих иммигрантов, уже находившихся в Соединенных Штатах, и на создание препятствий для расширения числа нелегалов в будущем.
Те, кто предъявлял доказательства непрерывного пребывания в США с 1 января 1982-го или ранее, мог получить амнистию и законный статус с перспективой приобретения права на постоянное жительство. Напротив, лица, незаконно оказавшиеся в стране после 1982 года, подлежали депортации. Вместе с тем работодатели, которые сознательно нанимали нелегальных мигрантов, с этого времени подвергались штрафам, а в случае повторных нарушений могли попасть за решетку.
Кардинально изменился и порядок приема на работу иностранных граждан. До 1986-го многие работодатели вначале нанимали иностранцев и лишь потом запрашивали разрешение у иммиграционных властей. Теперь эту процедуру предстояло проделать до начала трудовой деятельности. Более того, головные офисы компаний несли ответственность за решения, которые принимали в этой сфере их подразделения. Любопытно, что одновременно отказ в приеме на работу иностранцев, легально находящихся в стране и имеющих соответствующее разрешение, по причине их гражданства, национальной, религиозной или расовой принадлежности, считался нарушением их гражданских прав. Это могло повлечь за собой штрафы и судебные иски, что создавало серьезные трудности как работодателям, так и иммиграционным и правоохранительным органам.
До 4 мая 1987 года приблизительно 2 млн человек обратились в Службу иммиграции и натурализации (СИН) с просьбой о применении амнистии, более 70% из них прибыли в Соединенные Штаты из Мексики. В то же время многие нелегалы не пытались изменить свой статус, так как не имели возможности документально подтвердить длительность своего пребывания в США и опасались, что даже в случае успеха некоторым членам их семей могла грозить депортация.
Аналогичная реформа была проведена и после принятия Конгрессом нового Иммиграционного акта, подписанного американским президентом 29 ноября 1990 года. Квоты вновь оказались увеличены, особенно в отношении членов семей. Это объяснялось необходимостью сократить нелегальную иммиграцию и усилить контроль правоохранительных органов над потоками переселенцев.
Годовая иммиграционная квота возросла до 700 тыс. человек, не считая беженцев. В 1995 году квота была несколько снижена (до 675 тыс. человек) и включала следующие основные категории: 465 тыс. человек, приезжающих по программе воссоединения семей, 140 тыс. трудовых мигрантов и 55 тыс. переселенцев, прибывающих по программе иммиграционной лотереи, направленной на увеличение этнического разнообразия американского общества. Следует отметить, что после событий сентября 2001 года концепция лотереи подверглась резкой критике как потенциальный источник бесконтрольного проникновения в страну носителей враждебных Соединенным Штатам идеологий и лиц, связанных с террористическими организациями.
Проблемы миграционной политики
Причины относительной неэффективности мер, ограничивающих иммиграцию, очевидны. Это – фактическая прозрачность границ, относительная слабость защитных механизмов иммиграционных и других правоохранительных органов, ограниченных жесткими конституционными рамками, высокий уровень доходов американского населения и политические гарантии, предоставляемые американским законодательством, которые привлекают в США людей различных образовательных и профессиональных категорий со всего мира, но, прежде всего, из Мексики и других стран Латинской Америки.
Можно выделить шесть типов мигрантов, доминирующих в иммиграционном потоке: трудовые низкоквалифицированные кадры; специалисты-профессионалы высокой квалификации и студенты; беженцы; лица, прибывающие по линии воссоединения семей; лица, въезжающие в страну по программе иммиграционной лотереи; незаконные переселенцы.
После окончания холодной войны, а тем более после террористических актов в сентябре 2001 года особое внимание уделяется тем аспектам иммиграции, которые связаны с возможностью проникновения в страну террористов и членов организованных преступных группировок из-за рубежа. Усиливается контроль над международными финансовыми потоками, в том числе и денежными переводами мигрантов.
В начале 2004 года президент Джордж Буш выступил с новой законодательной инициативой, призванной частично решить проблему нелегальной иммиграции. Примечательно, что Буш планировал выдвинуть эту программу еще в самом начале своего президентства. Но был вынужден отсрочить свое начинание в связи с терактами в сентябре 2001 года и последовавшим ужесточением иммиграционного контроля, а также по причине общего ухудшения отношений с Мексикой, отказавшейся поддержать американские действия в Ираке. Необычным является и тот факт, что Буш, опирающийся на поддержку консервативных политических слоев, выступил с довольно либеральных позиций, пойдя против значительной части Республиканской партии. Это можно рассматривать как свидетельство серьезности проблемы, которую президент, как бывший губернатор граничащего с Мексикой штата Техас, осознает в полной мере.
Немаловажно, что быстро растущая доля носителей испанского языка среди американского населения превращает их в значительную политическую силу, приводя к усилению межпартийной борьбы за их голоса. Иммиграционная амнистия 1986 года, например, привела к увеличению числа избирателей на 3 млн человек. Доля испаноязычных избирателей возросла с 2% в 1988 году до 7% в 2000-м и 9% в период выборов 2004 года. Между тем более 90% жителей, говорящих на испанском языке, поддерживают идею легализации нелегальных иммигрантов.
Новая инициатива президента Буша состояла в следующем: незаконные переселенцы, находящиеся в настоящее время в Соединенных Штатах, получают юридическое разрешение на работу сроком на три года. Для этого им необходима поддержка работодателя, который пообещает принять их на работу. В течение трехлетнего периода иммигранты могут, уплатив определенные налоги и штраф, обратиться в соответствующие органы за получением постоянного иммиграционного статуса или выехать из страны и вывезти свои сбережения на законных основаниях. Желающие въехать в США также могли бы обратиться за временной трехлетней визой в американские консульства за рубежом.
Идеи Джорджа Буша в целом не встретили политической поддержки. В 2006 году вопросами иммиграции вплотную занялся Конгресс. Законодательная инициатива Капитолия оказалась более консервативной: нелегалы должны были уехать и запрашивать новую рабочую визу у себя в стране. Незаконное проникновение в страну предлагалось квалифицировать как уголовное преступление, хотя сейчас оно считается административным правонарушением. Упор делался на запретительные и административные меры: быстрое расширение пограничной службы, создание иммиграционных тюрем и строительство заградительной стены вдоль части границы Соединенных Штатов с Мексикой. Причем из 1.900 миль границы заграждение должно было охватить лишь 300 миль. Палата представителей предлагала защитить 30% границы, Сенат – 15%. В конечном итоге Сенат отказался одобрить законопроект.
Летом 2007 года Палата представителей начала рассматривать новую, гораздо более либеральную законодательную инициативу. Буш поставил на карту свою репутацию, лично приехав в Конгресс, чтобы поддержать законопроект, что случается крайне редко. Тем не менее, и эта компромиссная, по сути, программа провалилась во многом из-за политической слабости президента, и трудно рассчитывать на принятие радикальных мер в этой сфере до прихода новой администрации.
Эволюция иммиграционной службы: структурный аспект
Первоначально миграционными вопросами занималось Бюро иммиграции, созданное в 1891 году в качестве подразделения Министерства финансов. В 1933 году функции этого учреждения были расширены, и на него возложили ответственность за натурализацию, то есть предоставление гражданства.
В 1940 году Служба иммиграции и натурализации стала подразделением Министерства юстиции. Под контролем этой структуры в начале текущего столетия были три региональных управления, включающие 33 районных подразделения и 21 отделение пограничного контроля, обслуживающих свыше 3,7 тыс. терминалов на более чем 300 пограничных переходах, а также три зарубежных управления в Бангкоке, Мехико и Риме. Эта иммиграционная структура испытывает колоссальную нагрузку: ежегодно границы Соединенных Штатов пересекает 475 млн человек, 125 млн автомобилей и 21 млн импортных поставок. В числе пересекавших границу в течение 90-х годов XX века ежегодно в США легально прибывали от 800 тыс. до 1,5 млн мигрантов.
Шок, вызванный террористическими актами в сентябре 2001 года, вынудил американские власти пересмотреть функции и цели многих ведомств, занимающихся вопросами обеспечения безопасности, охраны границ, разведки и внешней политики. В рамках этой стратегии было создано Министерство внутренней безопасности, которое объединило 22 федеральных агентства, ранее бывших самостоятельными или входивших в состав других министерств. Таким образом, 1 марта 2003 года СИН стала частью «суперминистерства» под новым названием – Бюро гражданства и иммиграционных служб.
В целом эти изменения свидетельствуют об усилении централизации и возрастании роли правоохранительных органов, а также о повышении внимания к вопросам безопасности в миграционной сфере.
Читать продолжение статьи
|
