Эмигрантов выводят из подполья15 января 2007 года вступили в силу три документа, радикально изменившие ситуацию с положением иностранных граждан в России. Однако сразу стоит оговориться: желающие оценивать эти изменения скопом по простой шкале «понаедут – не понаедут» могут оказаться в очень затруднительном положении. Если сосредоточиться исключительно на общей логике изменения законодательства, то она будет выглядеть как заметный шаг к либерализации, а если сосредоточиться на квотах для иностранных работников в розничной торговле, то казаться все это будет как реализация лозунга про чемодан, вокзал и какой-нибудь южный город. 9/2/2007 
Конец регистрации
Впрочем, начнем по порядку. А именно с принципиальных изменений в системе учета и правового положения иностранных граждан, принятых Госдумой РФ еще в июне 2006 года.
Первое, что должен сделать иностранный гражданин, попав на территорию России, – получить миграционную карту, которая выдается бесплатно при пересечении границы. Положения о миграционной карте закон, по сути дела, никак не затронули. Зато на следующем этапе – на этапе регистрации – произошли радикальные изменения. Фактически новый закон упраздняет сам институт регистрации, а вместо него вводит уведомительный порядок учета иностранных граждан, причем не оставляя властям права на отказ. На практике это выглядит так: любой иностранец, прибывший в Россию, в течение трех дней «со дня прибытия в место пребывания» уведомляет миграционную службу о месте своего проживания. Точнее, уведомляет не он, а принимающая сторона (любое юридическое или физическое лицо, предоставившее иностранцу жилье или работу). Одна из самых радикальных новаций закона – возможность не тащиться в отделение миграционной службы, а отправить почтовое уведомление на специальном бланке и больше ни о чем не волноваться. Собственно, отрывной талон этого бланка, проштампованный на почте, и является теперь документом, подтверждающим легальность пребывания иностранца на территории России. Отказать в постановке на учет у властей нет ни права, ни даже возможности. Дошло уведомление или нет, понравилось миграционной службе, как оно заполнено или нет, – это никак не повлияет на легальный статус иностранца.
Не очень вразумительная фраза «со дня прибытия в место пребывания» тоже имеет очень важный смысл. Раньше началом отсчета трех дней был момент пересечения границы России, а потому иностранец, прилетевший в Москву и тут же севший в поезд, например, до Владивостока, уже на середине пути оказывался злостным нелегалом. Если же не брать столь радикальные случаи, то все равно очень часто получалось, что после пересадок из самолета на самолет (а также опозданий рейсов и прочих накладок) у иностранца просто не оставалось времени легально зарегистрироваться. Теперь же точкой отсчета является именно «место прибытия», что устраняет все эти несуразности. Впрочем, параллельно порождает новые. Не совсем понятно, какой документ должен свидетельствовать «о дне прибытия в место пребывания» – транспортный билет? Но если человек едет на машине? Как быть с теми, кто путешествует по стране, нигде не останавливаясь более чем на три дня? Внятно ответить на эти вопросы сегодня не могут ни федеральные, ни местные чиновники миграционной службы. Впрочем, это не единственная проблема, связанная с практическим применением нового закона.
Куда более важно, что не работает главная новация закона об учете иностранных граждан – почтовое уведомление. Дело в том, что правительство РФ по закону «должно установить форму самого уведомления, форму выражения согласия принимающей стороны и перечень прилагаемых документов» – то есть список того, что нужно предъявить на почте, чтобы отправить уведомление. Однако из всего перечисленного сделано было только одно: определена плата за почтовое отправление уведомления – 118 рублей. А потому сегодня, во всяком случае, на момент написания этой статьи, никаких бланков на почте еще не было. Впрочем, эта проблема в ближайшее время наверняка решится и, скорее всего, таких документов будет не много. Работники почты не профессиональные клерки и разбираться в ворохе бумаг не будут, а потому, чтобы система работала хоть сколько-нибудь адекватно, список предоставляемых документов должен быть предельно лаконичным, а их форма – максимально простой.
Еще одной проблемой нового закона оказалась процедура снятия с учета. В законе сказано, что принимающая сторона должна в течение двух дней с момента «убытия иностранца с места пребывания» отправить в миграционную службу отрывной талон. Из всего этого следует, что иностранец должен отдать этот талон перед отъездом. Однако не совсем понятно (причем не только нам, но и ответственным работникам), как после этого он будет доказывать остановившему его милиционеру легальность своего пребывания в «месте пребывания». Непонятно и то, что будет делать принимающая сторона в случае утери иностранцем своего талона: раньше она не несла никакой ответственности за сохранность миграционных документов.
Ну и, наконец, в связи с принятием новых правил вышел некий конфуз, связанный с соглашением между Россией и Украиной, подписанным перед историческими украинскими выборами 2004 года. По этому соглашению граждане Украины могли находиться на территории России без регистрации до 90 суток. После принятия нового порядка учета иностранцев никакой регистрации по месту пребывания уже нет, а есть только «миграционный учет» – то есть договор продолжает действовать, но как быть с украинскими гражданами, непонятно. В ФМС решили, что соглашение освобождает украинцев от регистрации, но не от «миграционного учета». В результате украинские граждане лишились каких-либо преференций, а МИД Украины отправил ноту в правительство РФ с требованием разъяснить ситуацию.
Впрочем, очевидно, что все эти проблемы и несуразности (а мы отметили только самые очевидные и те, что уже обнаружились за первые дни работы нового закона) будут так или иначе устранены в процессе притирки закона к реальности. И даже если эта притирка пройдет не очень гладко, сам факт упразднения регистрации, переход на уведомительный характер постановки на учет и возможность отправления уведомления по почте – это действительно революционный шаг.
Еще нежнее
В этом же ключе выдержаны и изменения в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в РФ», относящиеся к временному пребыванию и праву на работу. Изменения эти касаются в основном тех, кто прибывает в Россию по безвизовому режиму. Однако, учитывая, что эта категория (граждане стран СНГ, кроме подданных Грузии и Туркмении) до сих пор составляет почти две трети мигрантов, важность документа вряд ли стоит недооценивать.
Простая постановка на учет позволяет находиться на территории России до 90 дней, дальнейшее же пребывание требует изменения статуса – разрешения на временное проживание (РВП). И новый порядок действительно упрощает систему получения разрешения на временное проживание. Сократился перечень документов, которые необходимо предъявить при обращении за РВП. Теперь это только заявление о выдаче разрешения на временное проживание; документ, удостоверяющий личность; миграционная карта и квитанция об уплате государственной пошлины (400 рублей). Регистрация по месту жительства – для тех, кто имеет статус временно проживающего, необходимость такой регистрации сохраняется – носит теперь уведомительный характер. Справку об отсутствии опасных для окружающих заболеваний необходимо предоставить через месяц, а справку о доходах и постановке на учет в налоговом органе и вовсе через год.
Последнее очень важно, так как при старой системе (справка о состоянии здоровья и состоятельности подавалась одновременно с заявлением) получался замкнутый круг. Медицинские справки быстро устаревали, и любая задержка с решением приводила к тому, что всю процедуру надо было проходить заново. Что же касается состоятельности, то без разрешения на временное проживание невозможно было получить нормальную работу, а без нормальной работы невозможно было получить требуемый уровень доходов. Кроме того, теперь для получения разрешения на временное проживание не требуется каждые три месяца обновлять миграционную карту (то есть выезжать из страны и въезжать в нее снова). Ну и, наконец, очень важной новацией закона стало прописанное требование к обоснованию отказа и четкая процедура его обжалования.
Заметно упростилась также процедура получения разрешения на работу (для «визовых» стран сохраняется порядок получения трудовой визы). Тут тоже резко ограничен перечень документов, структурирована процедура, определены временные рамки для вынесения решения (10 дней со дня подачи заявления) и вполне жесткие критерии отказа. В первоначальном варианте закона отменялись даже и квоты на предоставление права трудовой деятельности, но впоследствии они были восстановлены. В конце прошлого года квоты для иностранной рабочей силы были определены постановлением правительства (квотами занимается МЭРТ) – 6 млн из безвизовых стран и 309 тыс. из визовых. Впрочем, до сих пор не определены квоты по Москве (спор идет о том, будет это 700 тыс. или 1,5 млн) и Астраханской области.
Либерализация – путь к стабилизации
Итак, либерализация миграционного законодательства налицо – в чем-то более, в чем-то менее революционная, но общая логика либерализации очевидна. Однако делать из этого вывод, что теперь в Россию хлынет поток мигрантов, было бы даже не преждевременно, а просто неверно. Логика «все запретить, и тогда будет порядок» так же ущербна, как и логика «все разрешить, и тогда будет свобода». Либерализация – это один из эффективных механизмов регулирования, а вовсе не отказ от регулирования как такового.
Чем плоха была старая «запретительно-разрешительная» система? Вовсе не тем, что ограничивала приток мигрантов, а тем, что делала она это очень плохо. Плохо потому, что кроме миллионов легальных мигрантов в стране сегодня находятся миллионы нелегальных. Людей без прав, а значит, и без обязанностей и обязательств перед страной, людей, которые живут за гранью закона и общества, что толкает их и вести себя соответствующим образом. Плохо потому, что она провоцировала коррупцию, а та, в свою очередь, – увеличение потока мигрантов незаконных и полузаконных. На этом фоне либерализация выглядит как путь к нормализации и стабилизации. Тем более что никакой либертарианской оголтелости в новой системе нет и не предвидится.
Разумеется, число мигрантов в официальных сводках в ближайшее время вырастет, возможно, даже весьма заметно, но реальное их количество вряд ли изменится. Просто те, кто существовал нелегально, получив возможность, начнут становиться на учет и получать статус временного проживания и разрешения на работу. В результате хоть как-то можно будет понять, сколько мигрантов на самом деле находится в стране, сколько работает, что это за люди, откуда и надолго ли приехали. А ведь это сегодня одна из важнейших задач.
Можно сколько угодно спорить о том, нужны России несметные полчища мигрантов или, наоборот, надо срочно выселить всех, кто когда-либо «понаехал». Но пока нет самой простой информациии о том, сколько реально в стране сегодня мигрантов и чем они занимаются, даже более или менее вменяемый спор о проблеме миграции будет бессмысленным и непродуктивным. Проблема сегодня заключается не столько в изобилии или недостатке мигрантов, сколько в полном отсутствии адекватной информации о них и о реальных возможностях и потребностях России. Общество, элиты, власть просто не располагают сегодня информацией, достаточной для того, чтобы выстраивать какую-либо полноценную миграционную политику. Нынешние же нововведения, во-первых, помогают получить более адекватную информацию (так как стимулируют легализацию), а во-вторых, создают жизнеспособный каркас, который впоследствии можно достраивать по тому или иному проекту. То есть получается небольшой выигрыш по времени, которое необходимо, чтобы изучить ситуацию и выработать общую стратегию миграционной политики.
Рыночная PR-технология
Иллюстрацией же на тему отсутствия адекватной информации и опасности следования общераспространенным мифам может служить третий документ, вступивший в силу 15 января: постановление правительства «Об установлении на 2007 год допустимой доли иностранных работников».
Принятые в июне изменения в закон «О правовом положении иностранных граждан в РФ», помимо всего прочего, вводят понятие «допустимой доли иностранных работников, используемых в различных отраслях экономики хозяйствующими субъектами». По закону эта доля регулируется постановлением правительства, но может касаться как всей России, так и отдельных регионов. И вот 15 ноября, сразу после того, как Владимир Путин по следам событий в Кондопоге потребовал от правительства разобраться с рынками и обеспечить интересы коренного населения, вышло постановление правительства, регулирующее доли иностранных рабочих, занятых в сфере розничной торговли. Доли эти выглядят так:
* розничная торговля алкогольными напитками, включая пиво – 0% от общего числа работников, используемых хозяйствующим субъектом;
* розничная торговля фармацевтическими товарами – 0%;
* розничная торговля в палатках и на рынках – 40% на период с 15 января до 1 апреля 2007 года и 0% на период с 1 апреля по 31 декабря 2007 года;
* прочая розничная торговля вне магазинов – 40% от общего числа работников, используемых указанными хозяйствующими субъектами, на период с 15 января до 1 апреля 2007 года и 0% – на период с 1 апреля по 31 декабря 2007 года.
Итак, с 15 января никаких иностранцев не должно остаться в сфере торговли алкоголем и лекарствами, а с 1 апреля их не должно быть на рынках и вообще во всей розничной торговле вне магазинов. Причем тут уже не важно, есть разрешение на работу или нет, – иностранцы вообще не должны торговать вне магазинов. Мера тем более радикальная, что как раз на рынках и в розничной торговле процент иностранцев самый высокий.
Очевидно, что мера эта носит не столько системный, сколько рекламный характер. Власть перед выборами выполняет один из главных наказов общества – очистить рынки от инородцев. И действительно, каждый раз, когда речь заходит о проблемах межнациональных взаимоотношений, тема рынков возникает сама собой: они захватили все рынки, не дают торговать русским, взвинчивают цены, дерут втридорога за место на рынке и вообще ведут себя нагло и по-хамски. Что и естественно: рынок – место, где происходит регулярное столкновение граждан с лицами кавказских и прочих иностранных национальностей, но при этом за последние годы ни одного конфликта непосредственно на рынке не произошло, рынок всегда оказывался дополнительным аргументом, который вспоминался, когда страсти уже и без того были накалены.
Зачистка рынков
Если отвлечься от PR-логики и проанализировать ситуацию с точки зрения элементарного здравого смысла, то нетрудно прийти к выводу, что борьба с иностранцами на рынках приведет не к снижению цен и росту ассортимента, а к коллапсу всей системы рынков. Хорошо это или плохо, но рыночная торговля держалась на иностранной рабочей силе, причем не столько по чьему-либо злоумышлению, сколько по вполне объективным экономическим законам: на дешевизне труда мигрантов во многом держится дисконт, с которым продаются товары. Не будет мигрантов – не будет дисконта. Не будет дисконта – не будет рынка. Есть и еще одна причина, делающая иностранные диаспоры важным элементом рыночной торговли.
Судя по первым двум неделям функционирования нового порядка (даже не нулевой квоты, а еще только 40%), все выходит именно так, как подсказывает здравый смысл. Рынки опустели, продавцы «коренной национальности», оставшись без инородных конкурентов, остались и без покупателей. Хозяева рынков начинают потихоньку вести переговоры с властями и подрядчиками о переоборудовании рынка в торговый комплекс. Видимо, к лету зачистка рынков от иностранцев в крупных городах рискует окончательно превратиться в зачистку городов от самих рынков.
Однако даже это непродуманное пиар-начинание вполне можно еще обратить на пользу. Нет худа без добра – нынешний удар по иностранцам разрушает ту уродливо-монопольную рыночную систему, которая сложилась за последние пятнадцать лет. Пусть иностранцы не единственные и даже не главные виновники этой ситуации, но без них рынки уже не будут работать, как раньше. Однако чтобы воспользоваться ситуацией и взамен разрушающейся системы выстроить новую, надо хоть примерно представлять себе, какие рынки нужны, какая система будет отвечать интересам населения и экономики. Один из вариантов такого изменения уже давно реализуется: рынки закрываются, а на их месте появляются новые торговые комплексы с блестящими полами и причудливыми эскалаторами. Однако места на этих рынках стоят уже куда дороже, чем на старых, и розничные цены гораздо выше. А ассортимент беднее. В итоге российские города (не только Москва) потихоньку теснят мировые столицы по стоимости продуктовой корзины, а по соотношению зарплат и пенсий к стоимости жизни так и вовсе скоро не будут иметь равных в мире. Если такая ситуация россиян не устраивает, осталось не так много времени, чтобы решить, что же все-таки делать с рынками. Причем при любом решении этого вопроса нулевые квоты иностранцев для рынков придется снять. Без них никакой системы не выстроишь.
Из всего вышесказанного вовсе не следует, что система регулирования через квоты по отраслям и сферам деятельности вообще не может быть полезна и осмысленна. Но чтобы она была эффективна, надо сначала разобраться, где и в каких сферах россияне и сами, без иностранцев, справятся, где они могут быть опасны, а где можно допустить свободную конкуренцию. Вот, например, сегодня много говорят о том, что в процессе реализации нацпроекта «Здоровье» для иностранцев стала весьма привлекательной работа участкового врача, но внятно ответить, хорошо это или плохо, к каким проблемам может привести или какие выигрыши сулит, никто не может. Причем далеко не обязательно принимать решения за всю Россию, в законе прописана возможность применения квот по отдельным регионам. Андрей ГРОМОВ.
|
