Как испортить жизнь ЕвропеРоссия затруднила доступ к Страсбургскому суду не только для своих граждан, но и для других европейцев. 20 декабря Государственная дума отклонила законопроект о ратификации Протокола №14 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Протокол не является самостоятельным документом. С его помощью изменения вносятся в текст уже существующего договора – Европейской конвенции прав человека и основных свобод, которая была принята в 1950 году. Она включала в себя список прав и свобод, которые государства – участники конвенции обещали соблюдать, а также описание механизма, который должен был оценивать, насколько добросовестно государства выполняют свои обещания. 12/1/2007 
Естественно, что за пятьдесят с лишним лет существования Европейской конвенции ее текст подвергся ряду изменений. Расширялся список подлежащих охране прав и свобод, усовершенствовалась работа контрольного механизма – Комиссии по правам человека и суда. Изменения оформлялись в виде протоколов. Протоколы, закреплявшие новые права и свободы, вступали в действие для ратифицировавших их государств, даже если некоторые страны Совета Европы отказывались к ним присоединяться. Например, если Австрия, Греция и Россия не считают возможным защищать своих жителей от всех видов дискриминации, это не значит, что Хорватия, Финляндия и Украина не должны этого делать.
Иная ситуация с протоколами, вносящими изменения в порядок работы контрольных механизмов. Для их вступления в силу необходимо согласие всех государств. В противном случае надо создавать два разных контролирующих органа, работающих по разным правилам. Это, с одной стороны, дорого, а с другой – невозможно в рамках единой международной организации, какой является Совет Европы.
Последний раз реформа контрольных механизмов Совета Европы была произведена в 1998 году с принятием Протокола №11 к Конвенции. Была ликвидирована Комиссия по правам человека, выполнявшая роль посредника между жалобщиками и Европейским судом – заявители стали общаться с судом напрямую. Были приняты новые правила рассмотрения жалоб, по ним суд работает и сейчас.
Сейчас поступившая жалоба обрабатывается юристами секретариата. Они изучают присланные документы, при необходимости запрашивают у жалобщика дополнительную информацию и готовят материал для рассмотрения судьями. Если из содержания жалобы очевидно, что она не подлежит юрисдикции суда, – например, когда она касается прав, которые не гарантируются Конвенцией, – материалы передают на рассмотрение комитета из трех судей. Там разбирательство происходит в закрытом режиме. Комитет принимает решение о неприемлемости жалобы. Это решение является окончательным и не может быть обжаловано.
Когда жалоба не выглядит очевидно неприемлемой, ее передают палате из семи судей, которая информирует о ее содержании то государство, против которого она была подана. Предлагается ответить на вопросы судей и представить любые комментарии и документы. Ответы правительства пересылаются подателю жалобы. У него есть возможность их оспорить. На основании переписки государства и жалобщика палата признает жалобу приемлемой – то есть относящейся к юрисдикции суда и подлежащей дальнейшему рассмотрению, – или отклоняет ее жалобу. Решение о неприемлемости, принятое палатой, также не подлежат обжалованию и пересмотру.
Если жалоба была признана приемлемой, палата суда предлагает жалобщику и государству-ответчику урегулировать спор мирным путем. Если этого не происходит, то начинается рассмотрение дела по существу. Для этого сторонам надо вновь представить свои аргументы. По результатам разбирательства выносится решение, в котором либо признается, что государство нарушило права и свободы, закрепленные в Конвенции, либо констатируется, отсутствие нарушений. Сторонам дается три месяца, чтобы обжаловать решение в Большой палате суда. Решения, вступившие в силу, обязательны для государств, за их исполнением следит Комитет министров, в который входят представители всех стран Совета Европы.
К концу 90-х годов стала очевидна необходимость новой реформы европейских механизмов защиты прав человека. Расширение Совета Европы открыло доступ в Европейский суд жителям стран бывшего соцлагеря, и они не преминули им воспользоваться. Число жалоб стало стремительно расти, но примерно 90% лежали вне пределов компетенции суда. Появились опасения, что суд просто захлебнется в потоке направляемых к нему обращений. В 2000 году конференция министров стран Совета Европы признала необходимость срочных мер для усовершенствования работы суда.
Вариантов решения проблемы оказалось не так уж и много. Можно было расширить секретариат суда и увеличить число судей, но это требовало больших финансовых вложений, на которые государства не готовы пойти. Можно было создать в разных частях Европы региональные суды, которые взяли бы на себя часть нагрузки, но это создало бы угрозу раскола единого правового пространства Совета Европы и неравенства жителей разных регионов. Ограничение права на обращение в суд стало бы отказом от основного принципа Конвенции, которая в свое время произвела революцию в международном праве, разрушив монополию правительств на международное правосудие. Можно было упрощать процедуру рассмотрения дел в Европейском суде с риском поставить под сомнение качество и объективность судебных решений. В итоге было найдено компромиссное решение: ввести дополнительное условие для приема жалоб и упростить процесс отбраковки жалоб, заведомо не относящихся к юрисдикции суда.
Предполагается, что суд должен принимать к рассмотрению только те дела, в которых речь идет о причинении существенного ущерба. Планируется, что его критерии будут сформированы практикой. Такое доверие к суду оправдано: в ходе нескольких десятилетий работы этот орган создал развитую систему прецедентов, наполняющих конкретным содержанием абстрактные нормы Конвенции.
Процесс проверки жалоб, которые с большой долей вероятности не относятся к компетенции суда, предлагается поручить не трем, а одному судье. Все жалобы, содержащие хоть сколько-нибудь обоснованные претензии к государствам, должны по-прежнему рассматриваться коллегиально. Упрощается процедура разбирательства по однотипным делам. Например, если уже вынесено несколько решений по дискриминации русскоязычных в Литве или по поводу неисполнения судебных решений в России, то дальше решения по таким делам должны выноситься не палатой из семи судей, а комитетом из трех.
Чтобы предотвратить появление однотипных дел, предлагается усилить контроль за тем, как государства исполняют решения суда. Сейчас это контролирует политический механизм – Комитет министров Совета Европы. К нему предлагается добавить правовой механизм: по запросу Комитета министров оценивать исполнение решений будет Большая палата Европейского суда.
Внести все эти изменения предполагалось при помощи Протокола №14, текст которого был утвержден министрами стран Совета Европы и открыт для ратификации 13 мая 2004 года. Представители России в Страсбурге высказывались по поводу Протокола №14 одобрительно. Незадолго до вступления России на пост председателя Совета Европы, 5 мая 2006 года, она подписала протокол. Российский МИД сообщил, что «Россия намерена активно способствовать продвижению реформы Европейского суда по правам человека». Через три недели председатель Государственной думы Борис Грызлов, выступая на заседании бюро Парламентской ассамблеи Совета Европы, отметил, что Протокол №14 уже подписан, и заявил: «Мы будем вести дело к скорейшей ратификации этого документа Госдумой».
Поскольку и Россия, и другие страны заявили о поддержке Протокола № 14, все органы Совета Европы, включая суд, начали готовиться к началу реформы. Ожидалось, что протокол вступит в силу в начале 2007 года. К концу октября все страны завершили процесс ратификации. Ожидалось, что Россия не замедлит присоединиться к остальным.
Однако вопреки всем данным обещаниям Дума отказалась принять закон о ратификации Протокола №14. Думский комитет по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству, равно как и комитет по конституционному законодательству и государственному строительству, дали отрицательное заключение. В итоге за ратификацию Протокола №14 высказались только 27 депутатов, а против проголосовали 138. Депутат Владимир Рыжков утверждает, что исполнительная власть использовала Думу, чтобы отказаться от реформы суда, сохранив при этом лицо. На самом же деле в Кремле хотят ограничить возможность своих граждан обращаться к Европейскому правосудию. Другие, например депутат Климов, считают, что антиевропейские настроения в Госдуме формируются не под давлением Кремля – «они по сути паршивые».
Отказ от ратификации выглядит странно. Как минимум, можно говорить о том, что должностные лица, отвечавшие за представление законопроекта, и Борис Грызлов, обещавший решить вопрос с ратификацией, не разъяснили депутатам смысл и значение этого документа. Во всяком случае, на такую мысль наводят высказывания отдельных депутатов, прозвучавшие на думских заседаниях, когда обсуждался вопрос о ратификации Протокола №14. Например, на заседании 13 декабря Геннадий Зюганов заявил о предвзятости правоприменительной практики в Европе. При этом он почему-то сослался на пример Гаагского трибунала, который никакого отношения к Европейскому суду по правам человека не имеет. Тогда же лидер партии ЛДПР Владимир Жириновский сказал: «Мы ни в коем случае не отдадим свои голоса за ратификацию этих поправок, ибо Европейский суд никакой пользы не принес гражданам Российской Федерации, а, наоборот, судебные процедуры используются против России. Пытаются на нас налагать штрафы по делам, которые не имеют юридического основания, а только политическую подоплеку». Видимо, Жириновский забыл, что основная масса решений Европейского суда в отношении России касалась невыплат пенсий и социальных пособий, назначенных российскими судами, или считает, что защита российского пенсионера – дело сугубо внутреннее.
Претензии к Протоколу №14, высказанные двумя думскими комитетами, сводятся к тому, что передача полномочий о признании жалоб неприемлемыми в ведение одного судьи и добавление такого основания для отказа в жалобе, как отсутствие существенного вреда, приведет к политизированности суда.
Получается, что работа Европейского суда в его нынешнем состоянии российским депутатам не нравится, но реформировать этот орган они отказываются. Меж тем, если реформа не произойдет, суд продолжит свою работу. Он по-прежнему будет выносить решения в отношении России, и маловероятно, что эти решения будут по своему содержанию существенно отличаться от тех, что сейчас вызывают раздражение у парламентариев. Отказавшись от ратификации Протокола №14, Дума не предотвратит, но лишь затруднит доступ россиян к страсбургскому правосудию. А заодно она затруднит доступ к Европейскому суду тысячам жителей других европейских стран. Видимо, депутаты полагают, что с защитой прав человека все обстоит благополучно не только в России, но и в других частях Европы – в Украине, Грузии и в Прибалтике – и граждане этих государств, так же как и россияне, в европейском правосудии не нуждаются. Ольга ШЕПЕЛЕВА.
Газета.Ruer="0">
|
