Опыт легализации иностранцев в ИталииСогласно последним данным, в начале 2004 года в Италии насчитывалось 2,2 млн. иностранных граждан, получивших в установленном порядке временное разрешение на проживание. Если прибавить сюда несовершеннолетних, лишь отчасти учитываемых при выдаче подобных документов, то общая численность легальных иммигрантов в Италии составит, по всей видимости, около 2,5-2,6 млн. человек. 17/6/2005 
Окончание. Начало см. в «Загранице» №23
И по своему назначению, и по практическому применению «закон Мартелли» отнюдь не носил разрешительного характера: каналы легальной иммиграции оставались крайне суженными; первостепенное внимание уделялось регулированию въезда и пребывания на территории страны; расширился перечень государств, гражданам которых требовалась виза для въезда в Италию; особенно строго рассматривались прошения о продлении разрешения на пребывание. В результате многие иммигранты, первоначально оформившие свое пребывание в Италии, фактически лишились возможности на законных основаниях оставаться в стране. Статистические данные показывают, что число выданных разрешений на пребывание уменьшилось с 649 тыс. в начале 1992 года до 589 тыс. по состоянию на 1 января 1993 года.
Подобная политика была обусловлена не только давлением общественности, крайне обеспокоенной массовой высадкой албанских беженцев на побережье Апулии в 1991 году, но и необходимостью координации действий с другими странами Евросоюза. Как известно, в июне 1990 года Италия присоединилась к Шенгенскому соглашению, в соответствии с которым устанавливались четкие условия пересечения внешних границ Евросоюза и вместе с тем устранялись границы между странами - членами ЕС.
Между тем закон №39 не позволял Италии полностью упорядочить регулирование миграционных потоков: он не уделял должного внимания процессам интеграции иммигрантов, ограничиваясь по существу лишь учреждением центров первичного приема; что же касается противодействия нелегальной иммиграции, на чем настаивали европейские партнеры, видевшие в Италии уязвимое место Союза, то он его не обеспечивал - отчасти из-за отсутствия необходимой юридической базы, которая позволяла бы выдворять из нее выявленных нелегальных иммигрантов.
Попыткой частично восполнить изъяны действующего законодательства стал декрет №489 от 1995 года, известный как «декрет Дини». В него были включены нормы, регулирующие иммиграционные потоки и сезонную работу иностранцев из государств, не входящих в Евросоюз, правила их въезда в страну и пребывания на ее территории, условия принудительной депортации, порядок воссоединения семей. Кроме того, были предусмотрены некоторые изменения социальной политики по отношению к иммигрантам и новые правила легализации.
«Декрет Дини» так и не стал законом: в 1996 году, после пяти неудачных попыток провести его через парламент, был наконец принят законопроект, состоявший из одной-единственной статьи и закреплявший права иммигрантов, подавших необходимые для легализации документы в сроки, предусмотренные первым законом. В целом третий закон носил более ограничительный характер, чем предыдущие, включая и закон 1986 года, действие которого распространялось только на граждан государств, не входящих в ЕС.
Действительно, согласно новому закону, разрешение на проживание предоставлялось - помимо работающих иммигрантов (и тех, кто уже имел рабочее место, и тех, кто нашел работодателя, согласного их взять) и членов их семей - лишь тем безработным, которые могли документально подтвердить, что проработали за последний год не менее четырех месяцев. Кроме того, новый закон предъявлял более жесткие требования к работодателям. Число прошений о легализации, поданных в Министерство внутренних дел после вступления в силу нового закона, составило около 260 тыс., а удовлетворены были 246 тыс., причем более половины всех прошений поступило из трех регионов: Лацио (более 21%), Ломбардии (почти 21%) и Кампаньи (12%). Если классифицировать результаты по странам происхождения просителей, то 40% составляли африканцы, среди которых, как и раньше, преобладали выходцы из Северной Африки (25% общего числа). Высоким осталось и число приезжих из азиатских стран (25,5%). Что же касается иммигрантов из Центральной Европы, то их доля увеличилась втрое (с 7,5% после принятия первого закона до 25%), а доля латиноамериканцев - вдвое (от 4,5 до 9%).
После широкой парламентской дискуссии, развернувшейся в 1998 году, был принят новый иммиграционный закон (№40, или так называемый «закон Турко - Наполитано»), пытавшийся упорядочить ситуацию более целостным образом. Введенные этим законом нормы (они отражены в сводном тексте законов, утвержденном в июле того же года, а также в подзаконном постановлении, изданном в августе 1999 года) представляют собой первую попытку комплексного решения проблемы иммиграции в итальянском обществе. Впервые закон подобного рода стремился, среди прочего, придать ясные очертания единой модели, на основе которой можно было бы регламентировать различные аспекты и этапы миграционного процесса.
Эту модель можно охарактеризовать как «рациональную интеграцию» (в определенном смысле та же концепция была положена и в основу закона Мартелли). Она включает в себя четыре элемента и предусматривает стратегию косвенного воздействия на иммигрантов с целью их интеграции в итальянское общество. Первый элемент - воздействие со стороны государства, исходящего из принципа безопасности и использующего все меры, предусмотренные законодательством, чтобы препятствовать незаконному въезду в Италию, депортировать нелегалов и бороться с преступностью. Второй элемент - обеспечение минимального уровня интеграции для тех, кто не получил разрешения на проживание, т. е. соблюдение прав человека, особенно прав на медицинское обслуживание и защиту детей. Третий элемент - обеспечение иммигрантам, получившим разрешение на проживание, максимально полной интеграции, предельное расширение их социальных прав. Наконец, четвертый элемент - взаимодействие между обществом и иммигрантами, основанное на принципах плюрализма и благожелательности, предполагающее уважение культурного и религиозного своеобразия.
Новый закон предусматривал четкие критерии планирования иммиграции. При этом часть квоты, выделенной на первый год его действия, было решено отдать иммигрантам, уже проживающим на территории Италии. Первоначально предполагалось выдать около 38 тыс. разрешений на жительство, однако на деле прошений поступило значительно больше. В какой-то момент - отчасти из-за особенностей самой процедуры, предусматривавшей возможность предварительно зарегистрироваться и лишь впоследствии представить необходимые документы - высказывалось предположение, что число прошений превысит 400 тыс. (тем самым, кстати, был опровергнут тезис о том, что сложная процедура может отпугнуть просителей). В конечном счете, однако, было подано лишь 251 тыс. прошений, причем почти все они были удовлетворены.
Сравнивая регионы происхождения претендентов, можно выделить Центральную и Восточную Европу, чья доля за время миграционных амнистий увеличилась и достигла 37%. Что касается национального состава легализовавших свое положение, то здесь преобладали албанцы (18%), марокканцы (11%), румыны (11%), китайцы (7,7%) и сенегальцы (4,9%). Стоит отметить, что в некоторых иммигрантских общинах, особенно среди выходцев из Центральной и Восточной Европы и Африки, число лиц, легализовавших свое положение, было особенно высоким. Это свидетельствует о сохранении устойчивого притока незаконных мигрантов (по крайней мере, в абсолютном исчислении). В то же время из десятки «лидеров» выбыли некоторые общины (например, филиппинцы и перуанцы), чья доля ранее была весьма заметной, - возможно, в 1996-1998 годах среди них не было ощутимого роста нелегальной иммиграции.
В конце минувшего десятилетия политическая дискуссия, вызванная проблемой иммиграции, еще более обострилась. Со стороны правоцентристских партий постоянно поступали предложения внести коррективы в «закон Турко - Наполитано» или вообще его отменить. Затем, получив большинство в парламенте, правоцентристы образовали правительство и утвердили новые законы, регулирующие миграционную политику. Закон №189 от июля 2002 года, известный как «закон Босси - Фини», внес изменения в сводный текст закона 1998 года.
В соответствии с предвыборной программой блока «Дом свобод», новый закон был прежде всего направлен на то, чтобы «добиться действенного регулирования миграционных потоков и более эффективно бороться с нелегальной иммиграцией». Вторая задача, несомненно, считалась главной, хотя закон - вопреки первоначальному замыслу - предусматривал выдачу разрешений на проживание лицам, нелегально работающим в качестве домашней прислуги или ухаживающим за престарелыми и больными. Эти меры дополнил принятый в сентябре того же года декрет, определявший условия выдачи разрешения на проживание для остальных категорий работников, которые прибыли в Италию из стран, не входящих в Евросоюз.
Новые законы, на основе которых легализовали свое положение около 650 тыс. человек (из 700 с лишним тысяч, подавших прошение), оказались, по-видимому, намного более действенными, чем предыдущие. Самым заметным их следствием стало резкое увеличение числа легализованных иммигрантов из государств Центральной и Восточной Европы, чья доля достигла 59%. В частности, более трети прошений было подано гражданами Румынии (20,4%) и Украины (15,2%). Высокими оказались также доли албанцев (7,7%), поляков (4,9%) и молдаван (4,4%). Таким образом, среди недавно прибывших в Италию иммигрантов усилились позиции выходцев из восточной части европейского континента; появились и новые краски: их внесли приезжие из стран, ранее практически не представленных в пестрой картине итальянской иммиграции.
В последние годы иммигранты становятся все более значимым элементом итальянского общества. Их число существенно увеличилось, они осели в различных областях страны, демографическая и семейная структура многих национальных общин сегодня приблизилась к естественной, да и вообще присутствие иммигрантов в городах Италии стало более заметным. Важным фактором этой эволюции, которая сопровождалась, как мы видели, введением многочисленных законов и правил, нормализующих положение иммигрантов, было последовательное расширение национального рынка труда, увеличение его привлекательности в сравнении с другими странами.
Действительно, уже в конце 80-х годов миграционные процессы существенно ускорились, поскольку их подхлестнул высокий спрос на иностранную рабочую силу. Во многих промышленных районах Центральной и Северной Италии быстрый экономический рост привел к истощению местных трудовых ресурсов, которые и без того убывали под воздействием объективных демографических тенденций. Как следствие, предприятия были вынуждены брать на работу иммигрантов, причем особенно усилились притягивающие факторы в ведущих секторах национальной экономики. Это, наряду с прочими причинами, способствовало перемещению иммигрантов в пределах самой Италии с юга на север, а также смене ими места работы: теневой и временной занятости стали предпочитать легальный и стабильный доход.
Еще одним важным сектором экономики, где находят себе применение иммигранты, остается работа в качестве домашней прислуги, включая уход за престарелыми и больными. Итальянки уже в 70-е годы все реже соглашались выполнять подобную работу, прежде всего - наименее престижные ее виды, а система социального обеспечения (welfare) полностью перестала отвечать реальным требованиям итальянских семей: особенно заметно это стало в тот период, когда, с одной стороны, увеличилась занятость женщин, а с другой - возросло число нуждающихся в уходе пожилых людей. Спросом на рабочие руки в этом секторе объясняется и возникновение соответствующих миграционных потоков, и их быстрый рост, и масштабы, которые они обрели сегодня.
В самом деле, почти половина прошений о легализации, поступивших после принятия последнего закона (всего 334 тыс.), была подана лицами, занятыми в домашнем секторе. Без сомненья, в последние годы этот сектор экономической активности сделался особенно привлекательным. Судя по всему, количество рабочих мест в сфере ухода за больными и престарелыми и услуг по домашнему хозяйству (особенно для женщин) будет и в дальнейшем быстро расти из-за общего старения населения.
Еще один важный аспект интересующего нас явления - применение неквалифицированного труда иммигрантов, особенно в непривлекательных для итальянцев сферах занятости. В этом отношении растущая итальянская экономика мало отличается от экономики других развитых стран. В некоторых ее секторах не удается осуществить модернизацию, позволяющую значительно снизить издержки, и в то же время переместить производство за пределы страны, так что наиболее быстрым и эффективным способом снижения издержек становится урезание социальных гарантий и заработной платы, предприниматели предпочитают нанимать на работу нелегалов, готовых трудиться без договора и страховки.
В целом факторы, притягивающие иммигрантов в Италию, носят отраслевой и локальный характер. В настоящее время они определяются уже не общими количественными диспропорциями в экономической системе страны, а региональными противоречиями между спросом и предложением рабочей силы - подчас весьма острыми и обусловленными процессом территориальной сегментации рынка труда и дифференциации его различных секторов.
В этом отношении Италия представляет собой весьма интересный пример неравномерного регионального и отраслевого развития, отличающегося от других стран. Речь идет не только об известном противопоставлении «юг - север» или о другой, не менее известной концепции «трех Италий», но и о неравномерности развития не столь крупных регионов. В Италии - особенно в южной и центральной ее частях - экономическая дифференциация заметна и на уровне мелких территориальных единиц: даже соседние области могут обладать четко выраженной производственной специализацией. По-разному протекает и иммиграция в этих регионах, приобретая тот или иной характер, в зависимости от соответствующих притягивающих факторов. Именно поэтому в Италии сосуществует так много моделей иммиграции, а процесс политического решения этой проблемы в последние 20 лет оказался таким непростым и, главное, требовал вновь и вновь возвращаться к попыткам легализации нелегальных мигрантов. Коррадо БОНИФАЦИ, Сальваторе СТРОЦЦА.
Перевод Кирилла ЧЕКАЛОВА,
журнал «Отечественные записки».
|
