Опыт легализации иностранцев в ИталииСогласно последним данным, в начале 2004 года в Италии насчитывалось 2,2 млн. иностранных граждан, получивших в установленном порядке временное разрешение на проживание. Если прибавить сюда несовершеннолетних, лишь отчасти учитываемых при выдаче подобных документов, то общая численность легальных иммигрантов в Италии составит, по всей видимости, около 2,5-2,6 млн. человек. 10/6/2005 
Цифра, несомненно, внушительная - речь идет примерно о 4,3-4,5% населения. Таким образом, менее чем за тридцать лет Италия стала одной из самых насыщенных иммигрантами стран Евросоюза - и по абсолютным, и по относительным показателям (числу пребывающих на ее территории иностранцев и их доле в составе населения).
Это явление тем более поразительно, что страна долгое время, начиная с момента объединения (1861 год), оставалась одним из главных источников эмиграции. Как показывает официальная статистика, с 1876-го по 1988 год родину покинули почти 27 млн. итальянцев. В настоящее время за рубежом проживает от трех до четырех миллионов итальянцев. Если же принять в расчет не только самих эмигрантов, но и их потомков, цифра окажется на несколько порядков выше и, несомненно, превысит численность нынешнего населения страны (58 млн. человек).
С конца 70-х годов прошлого века ситуация постепенно начала меняться: Италия превратилась в принимающую страну, куда направляются миграционные потоки - главным образом из стран третьего мира, а с недавних пор и из Центральной и Восточной Европы. На протяжении 80-х годов причинами иностранной иммиграции в Италию считались почти исключительно «внешние факторы», и особенно - так называемые «выталкивающие факторы», действующие в странах первоначального проживания мигрантов, а также политика ограничения въезда иностранцев, проводившаяся начиная с 1973 года в традиционно принимавших эмигрантов европейских странах. Позже, однако, было отмечено значительное усиление «притягивающих факторов», вызванное главным образом повышением уровня экономического развития Италии, особенностями итальянской системы производства, увеличением сектора теневой экономики и динамичным расширением национального рынка рабочей силы. Именно эти факторы в значительной мере обусловили приток иммигрантов в Италию.
При более внимательном анализе можно отметить прежде всего ускорение темпов этого притока. Действительно, в начале 80-х годов общая численность иностранцев, имеющих разрешение на проживание, составляла немногим более 300 тыс., спустя 10 лет она почти удвоилась, а к 2004 году составила, как уже было сказано, 2,2 млн. Подобных темпов мы не наблюдаем ни в одной другой стране Евросоюза, если не считать Испании. Этот исключительно бурный рост иммиграции был обусловлен, в первую очередь, увеличением численности иностранцев, прибывших в Италию из развивающихся стран и государств Центральной Европы. В конце 1981 года число иммигрантов из этих стран не превышало 120 тыс., в начале 1991 года оно достигло 400 тыс., а к 2004-му - 1 млн. 950 тыс. Соответственно, увеличивалась и доля таких иммигрантов среди иностранцев, получивших разрешение на проживание в Италии: 38% в 1981 году, почти 70% в 1991-м и немногим менее 90% в настоящее время.
Что касается самих стран, откуда прибывают иммигранты, то большую часть иностранцев, имеющих разрешение на проживание, ныне составляют граждане Румынии (239 тыс. человек). За ними с небольшим отрывом следуют албанцы (234 тыс.) и марокканцы (228 тыс.). Значительно меньше украинцев (113 тыс.), китайцев (100 тыс.), филиппинцев (74 тыс.), поляков (66 тыс.) и тунисцев (61 тыс.). Как видим, радиус привлекательности Италии в глазах иммигрантов чрезвычайно велик: эта страна способна притягивать переселенцев из самых разных концов земного шара.
При более подробном рассмотрении выясняется, что к приведенному списку нужно добавить еще тридцать государств, откуда в Италию прибыли и получили разрешение на проживание от 10 до 50 тыс. человек. Скажем, граждан России среди них насчитывается 19 тыс., или 0,9% общего числа получивших такое разрешение. Италию отличает особенно широкое разнообразие стран происхождения иммигрантов: половину общего числа приезжих здесь составляют граждане восьми государств, тогда как в традиционно принимающих странах (Германии, Франции, Швейцарии и т. д.) - выходцы из двух-трех государств.
Иммигрантские общины, сложившиеся в Италии, заметно различаются по времени и способам формирования, стадиям миграционного развития и социально-демографическим характеристикам. В первую очередь надо отметить, что для каждой общины характерно выраженное преобладание одного из полов. Среди иммигрантов из Южной Африки, Сенегала и стран Индийского полуострова несомненно преобладают мужчины, тогда как среди иммигрантов из Центральной Европы, Латинской Америки и Восточной Азии перевес явно на стороне женщин. Мы имеем здесь дело с различными миграционными моделями. В первом случае речь идет о традиционных схемах иммиграции, в которых мужчина является главным действующим лицом. Лишь после того, как он налаживает жизнь в принимающей стране и обретает достаточно стабильное материальное положение, с ним воссоединяются его близкие.
Примером может служить марокканская иммиграция, которая ускорилась в начале 80-х годов и отличалась выраженным преобладанием мужчин. В 90-х же годах, главным образом благодаря воссоединению семей, значительно увеличилось число приезжающих в страну женщин. Тем самым уменьшилась диспропорция полов, поначалу характеризовавшая эту общину в Италии.
Во втором случае, напротив, движущей силой миграционных процессов являются женщины. Они первыми выезжают за рубеж и создают условия для последующего перемещения мужчин. Так поступают филиппинки, чьи близкие следуют за ними лишь после того, как созданы условия для интеграции. Мужья при этом устраиваются работать в том же секторе, где трудятся их жены, - т. е. в качестве домашней прислуги. Наконец, в некоторых случаях - примером могут служить китайцы - иммигранты с самого начала приезжают в страну целыми семьями, поэтому демографическая (половозрастная и семейно-брачная) структура их общины остается сбалансированной на протяжении всего миграционного процесса.
Чтобы получить полное представление об изменениях, происходящих в области международных перемещений, следует учитывать, что Италия принадлежит к тем европейским странам, в которых активно применяют меры, направленные на легализацию мигрантов. Действительно, наиболее значительный рост числа иностранцев, присутствующих в стране на законных основаниях, происходил во время нескольких процедур легализации. Это доказывает, что наличие значительного числа нелегальных мигрантов стало постоянной характеристикой иммиграционных процессов в Италии, как и в других принимающих странах Южной Европы.
Причину подобного положения следует видеть, прежде всего, в том, что иммиграционная политика не учитывает реальный спрос на иностранную рабочую силу. На первом этапе, т. е. на протяжении 80-х годов, иммиграция фактически развивалась бесконтрольно, поскольку отсутствовало адекватное законодательство и эффективное планирование. На втором же этапе государства Южной Европы, ставшие принимающими странами, начали все более последовательно проводить политику жестких ограничений на въезд, следуя примеру западноевропейских государств, в разные годы перешедших к подобным мерам. Это привело к нарушению эффективной динамики миграционных процессов, поддерживавших равновесие между растущим спросом на иностранную рабочую силу на национальном рынке труда и численностью иностранцев. Обострению миграционной ситуации способствовала и развитая в этих странах теневая экономика.
Что касается Италии, то первые потоки иммигрантов, устремившиеся сюда в 70-е годы, регулировались одним-единственным нормативным актом - правилами общественной безопасности, которые регламентировали пребывание в пределах страны иностранных граждан и их депортацию. Эти нормативные рамки отличались крайней узостью, поскольку были выработаны в основном в период фашистской диктатуры, привыкшей наводить порядок «железной рукой». В 70-е годы подобная неразвитость иммиграционного законодательства была характерна для всех средиземноморских стран, входивших в Европейский Союз. Многие обозреватели считают, что именно эта особенность законодательства предопределила усиление притока иммигрантов в Италию.
Реакция политических кругов Италии на изменившуюся ситуацию была явно неадекватной: они ограничились изданием нескольких министерских циркуляров, призванных заполнить наиболее серьезные пробелы в действующем законодательстве. Впоследствии эту административную практику не раз критиковали, ставя под сомнение ее соответствие конституции страны. Предельное сужение каналов законной иммиграции фактически привело лишь к тому, что значительная часть иммигрантов перешла на нелегальное положение. Постоянное пополнение армии нелегальных иммигрантов, как и постоянно возобновляющиеся попытки упорядочить их статус, стали основными факторами, едва ли не полностью определяющими дальнейшую историю иммиграции в Италии.
Первым актом, отчасти решавшим возникшие проблемы, был закон №943 от 30 декабря 1986 года. Он предоставил права иностранным рабочим из стран, не являющихся членами Евросоюза, те же права, какие имели граждане Италии, учредил национальный и региональные советы по проблемам иммиграции, установил правовые основания и процедуры, регулирующие воссоединение семей, занятость иммигрантов, въезд и пребывание иностранцев. Кроме того, в этом законе была предусмотрена возможность легализации незаконных иммигрантов. По-видимому, именно последний аспект закона, принятого в парламенте подавляющим большинством голосов, имел наиболее позитивные практические следствия.
Процесс легализации, который вначале предполагалось уложить в три месяца, протекал медленно: его завершение в конечном счете было отодвинуто до 30 сентября 1988 года. Отсрочка оказалась необходимой, поскольку в ходе реализации закона область его применения уточнялась: первоначально внимание было сосредоточено исключительно на категории иностранных наемных работников как наиболее значимой для европейской трудовой миграции. Затем было решено, что заявление о легализации должны подавать как работодатели, которые использовали нелегальный труд мигрантов из стран, не принадлежавших к ЕС, так и сами эти мигранты, нелегально работавшие в Италии.
В 1987-88 годах были легализованы почти 119 тыс. иностранных рабочих, среди которых было чуть менее 67 тыс. безработных. В число последних входили и лица, имевшие работу, но регистрировавшиеся в качестве безработных, с тем чтобы иметь возможность легализовать свое положение. Согласно оценкам экспертов, в это время число нелегальных и нигде не зарегистрированных иммигрантов в Италии по-прежнему значительно превышало число иностранцев из третьих стран, легализовавших свое положение.
В конце 1989 года был издан новый декрет, который был затем преобразован в закон №39 от 1990 года, известный как «закон Мартелли». Он повышал эффективность процедур, относящихся к регулированию иммиграции: отменял в отношении лиц, претендующих на статус беженца, ограничения, установленные ранее в зависимости от страны их происхождения; упорядочивал правила въезда на территорию Италии, пребывания в стране и депортации за ее пределы; предусматривал более гибкие правила пребывания для иностранных независимых предпринимателей; обеспечивал финансирование центров адаптации для вновь прибывших иммигрантов. Эта вторая легализация распространялась на всех иностранных граждан (первая охватывала только иммигрантов из третьих стран) включая иностранцев, не являющихся рабочей силой. В общей сложности были поданы около 235 тыс. прошений о легализации, из которых 220 тыс. были удовлетворены.
Если говорить о происхождении иммигрантов, легализованных в Италии на основании двух упомянутых законов, то можно отметить явное преобладание выходцев из стран африканского континента (соответственно 52% и 58% общего числа иммигрантов), в особенности из Северной Африки (33% и 40%), а также из Азии (30% и 21%). Сведения относительно распределения иммигрантов по полу имеются лишь для второй легализации, и они показывают явное преобладание мужчин (в отношении 3:1). Особенно резкие диспропорции наблюдались среди североафриканцев: соотношение полов здесь составило 12:1.
(Окончание см. в следующем номере ) Коррадо БОНИФАЦИ, Сальваторе СТРОЦЦА.
|
