В Страсбург - за защитойВ мае в Страсбурге прошла очередная 114-я сессия Комитета министров Совета Европы на уровне министров иностранных дел. На ней был утвержден пакет мер, призванных улучшить соблюдение Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Как пишет журнал Европа, принятые решения затрагивают каждого человека, живущего в Большой Европе. Они призваны облегчить защиту прав, гарантированных Европейской Конвенцией, в национальных судах, сделать разбирательство дел в Страсбурге более быстрым и эффективным. 30/7/2004 
В повседневной круговерти мы не всегда отдаем себе отчет, насколько глубоки связи с ЕС. Обычно упоминают взаимное переплетение исторических судеб, богатство культурного наследия, географическую близость. Но перечень, конечно же, намного длиннее. За последние годы он пополнился схожестью подходов к государственно-правовому строительству, твердой поддержкой, оказываемой международному праву, провозглашением безусловного приоритета человеческой личности. Сюда надо добавить также совместную работу в международных структурах интеграционного типа, специфичных для европейского континента и в первую очередь действующих на основе Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод.
Европейская Конвенция принадлежит к разряду международно-правовых актов нового поколения. Она закрепляет обязательства государств-участников не только в отношении друг друга, но и в отношении своего собственного населения. Ею устанавливается общий стандарт, расцениваемый странами региона в качестве высшей ценности. Гражданин Европы, где бы он ни находился - в Германии или Португалии, Нидерландах или Румынии, Швеции, Македонии, России или Украине, - получает возможность пользоваться правами и свободами, гарантируемыми Конвенцией. Если же они ущемляются, то он, опираясь на Конвенцию, может добиваться в национальных судах и затем в Европейском суде по правам человека их восстановления и выплаты компенсации.
За восстановлением нарушенных прав в тех случаях, когда дело доходит до Страсбургского суда, следит Комитет министров Совета Европы. В соответствии с Конвенцией он осуществляет надзор за тем, чтобы провинившееся государство сполна выплатило деньги, причитающиеся потерпевшему, устранило все негативные правовые последствия нарушения и предприняло меры законодательного, административного или иного характера, необходимые для предотвращения подобных нарушений в будущем.
Наднациональные инстанции, действующие на основе Европейской Конвенции, выполняют, таким образом, двоякую миссию. С одной стороны, они помогают защитить от несправедливости любого человека, группу лиц или организацию, когда национальная правовая система дает сбой. С другой - вынуждают все европейские государства постоянно обновлять, модернизировать, совершенствовать свое внутреннее право и властные институты.
И для нашего государства, и для ЕС эффективное функционирование Европейского cуда и Комитета министров имеет очень большое значение. Это - визитная карточка и условие существования Большой Европы, частями которой, дрейфующими друг к другу, они являются. В Европейской Конвенции нашли отражение конституционные традиции европейских стран. Согласно статье 6 Договора о ЕС, они составляют сердцевину принципов, на которых основан Союз. Их повторяют и Хартия основных прав, и проект Конституции ЕС. Европейский cуд и Комитет министров вносят большой вклад в единообразное применение и толкование предписаний Конвенции повсюду в Европе и в сопутствующую этому подгонку национальных правовых систем.
В последние годы работы у Европейского cуда и Комитета министров прибавилось. Ее стало больше, чем конвенционные органы в состоянии выполнять. С тем, чтобы они и впредь справлялись с возложенными на них задачами, Советом Европы подготовлена комплексная процессуальная реформа.
Европейский cуд пользуется у населения европейских стран огромной популярностью. И простыми людьми, и преуспевающими дельцами он зачастую воспринимается как противовес закостенелости, бюрократизму и продажности, встречающимся в национальных институтах. В нем видят надежду на восстановление справедливости, которой не удалось добиться у себя дома. Случаев таких - десятки и сотни тысяч, идет ли речь о необоснованных арестах и унижении человеческого достоинства или наступлении на свободу слова и отказе в свободном пользовании своим имуществом. Охотно прибегают к помощи Европейского суда в стремлении отстоять интересы своих клиентов практикующие юристы, адвокаты, крупные юридические фирмы.
Столь же большой популярностью Европейский cуд пользуется у национальных судов. Согласно европейской конституционной традиции, именно на суд возложена основная ответственность за защиту прав человека, поддержание законности и правопорядка. Страсбург предоставляет национальному судье готовые образцы того, как нужно применять норму права в типовой ситуации. Даваемые им разъяснения усиливают определенность права, высоко ценимую всеми органами правосудия. Практику высших судов европейских стран, а также Суда ЕС и Суда первой инстанции ЕС сейчас просто трудно себе представить без ссылок на постановления Страсбургского суда. Воспринимаются они в качестве прецедента и законодательной властью.
В большинстве европейских стран проверка на соответствие требованиям Европейской Конвенции и прецедентному праву Европейского суда стали обязательной стадией подготовки и прохождения через правительство и парламент любого законопроекта.
Европейские страны не боятся и не стесняются проигрыша дела в Страсбурге. Проигранные дела позволяют увидеть пробелы в национальном законодательстве, недостатки правоприменительной практики. Это помогает странам континента вырабатывать единую правовую культуру, а в конечном итоге продвигаться по пути интеграции.
Но известность Страсбургского суда, авторитет, который ему удалось завоевать, надежды, которые на него возлагают, обернулись неожиданной стороной: поток жалоб в Европейский суд стал стремительно нарастать. В него со своими горестями устремляется все больше и больше людей из разных стран. Расширился круг государств - участников Европейской Конвенции. За первые 44 года своего существования, вплоть до 1998 года, когда был перестроен весь европейский механизм защиты прав человека, Страсбургский суд вынес 38.389 решений и постановлений. За последующие пять - 61.633. В 1990 году в него было подано 5.279 жалоб. В 1994 году - 10.335, на 96% больше. В 1998 году произошел новый скачок - до 18.164 жалоб. Рост составил 76%. В 2002 году количество поданных жалоб достигло невероятной цифры - 34.546 (прибавка - 90%). В 2003-м - 39.000. В результате Страсбургский суд просто начал захлебываться.
Осложнилось и положение Комитета министров. Он столкнулся с ситуацией, когда от государств необходимо требовать проведения структурных, системных реформ. В ином случае Европейский суд будет завален делами-клонами, как это случилось в конце 1990-х годов. Против Италии тогда была подана лавина исков о нарушении судами этой страны разумных сроков разбирательства уголовных, административных и гражданско-правовых дел.
Словом, сейчас, после тщательной рационализации всех внутренних процедур, Страсбургский суд вышел на пик своей мощности: он в состоянии ежемесячно обрабатывать по 1.500 заявлений. Много? Да, но ведь уже сейчас их ежемесячно поступает более 2.300! Немудрено, что на начало 2004 года количество нерассмотренных дел подпрыгнуло до 65 тыс. А сроки разбирательства превысили допустимый уровень.
Но проблема не только в перегрузке. Львиная доля времени уходит у Европейского суда на отсев неприемлемых заявлений и рутинное разбирательство повторяющихся дел. В 2003 году он принял решения о неприемлемости по 17.270 заявлениям и только 753 (порядка 4%) принял к рассмотрению по существу. Из 703 постановлений, вынесенных в прошлом году, 60% касались дел-клонов. Получается, что основные силы расходуются высшей европейской судебной инстанцией непроизводительно. На разбор «пилотных» (или прецедентных) дел остается все меньше времени и сил...
Подготовка к реформам началась еще несколько лет назад. В общей форме вопрос о необходимости энергичных мер по обеспечению долгосрочной эффективности Страсбургского суда и всего европейского механизма защиты прав человека был поставлен в итоговых документах специализированной министерской конференции Совета Европы по правам человека, состоявшейся в Риме 4 ноября 2000 года. Получив заказанный им обстоятельный доклад о возможных направлениях реформ, Комитет министров уже вскоре начал практическую работу.
Предстоит укрепить кадровую и ресурсную базу Европейского суда, оптимизировать внутренние процедуры, установить более жесткий контроль за исполнением государствами выносимых против них судебных постановлений. Промежуточный итог предпринятым усилиям подвела недавняя сессия Комитета министров. Она предписала государствам привести национальное законодательство и правоприменительную практику в соответствие с прецедентным правом Европейского суда, обязала их следить за соответствием вновь разрабатываемых законодательных актов стандартам, установленным Европейской Конвенцией, и указала им на необходимость дальнейшего совершенствования национальных судебных систем. Но главное - она предложила внести в Европейскую Конвенцию существенные коррективы процессуального характера, закрепляемые новым Протоколом №14 к ней. Систематическое изложение одобренных мер сессия включила в Декларацию Комитета министров об обеспечении эффективности соблюдения Европейской Конвенции по правам человека на национальном и европейском уровнях.
Протокол №14 гораздо менее радикален, нежели отдельные предложения, выдвигавшиеся на ранних стадиях его подготовки. Так, с самого начала были отвергнуты идеи о создании региональных судов по правам человека, подчиненных Страсбургскому суду. В Протоколе найден разумный баланс между двумя конкурирующими максимами, положенными в основу европейского механизма защиты, согласно которым Европейский суд должен откликаться на любые поступающие в него жалобы, не подменяя вместе с тем и не оттесняя национальные суды.
Протокол весьма прагматичен. С одной стороны, он уменьшает давление на Европейский суд, оказываемое заявителями, которые засыпают его малозначимыми жалобами, с другой - повышает его производительность. Он резко упрощает процедуру отбраковки неприемлемых заявлений, ускоряет рассмотрение повторяющихся дел, усиливает гибкость внутренних структур Страсбургского суда, открывает путь для привлечения к ответственности государств за затяжку с исполнением вынесенных против них судебных решений.
Так, в соответствии с Протоколом внутренняя организация Европейского суда пополняется новой структурой - судебным присутствием в составе одного судьи. Она наделяется полномочиями принимать окончательные решения о неприемлемости заявлений, то есть закрывать их рассмотрение. Комитетам в составе трех судей доверяется выносить постановления по делам-клонам, в отношении которых имеется хорошо разработанная устоявшаяся практика. Обжалование указанных решений и постановлений не допускается. Очевидно, что все указанные меры способны серьезно разгрузить Страсбургский суд.
Для того чтобы одобренные реформы состоялись, нужны политическая воля, дополнительные деньги и большая кропотливая работа. Но усилия стоят того.
Марк ЭНТИН,
директор Института
европейского права МГИМО.
|
